Дмитрий Журавлев: Как ковалась Победа – о системе советского госуправления в годы Великой Отечественной войны

Москва, 09.05.2017, 00:42

Чрезвычайные органы управления СССР в период Великой Отечественной войны – одна из составляющих нашей Победы

 

Начало Великой Отечественной войны заставило СССР кардинальным образом перестроить всю систему государственного управления. Казалось бы, что для страны, которая всегда ждала нападения и организовывалась как военный лагерь, для страны с жесткой централизованной системой управления, где все замкнуто на высшую власть вождя, никакая перестройка просто не потребуется. Но это не так. Именно то, что страна управляется как единое целое ставит задачу согласования позиций различных общественных сфер и отраслей хозяйства. Такое согласование осуществляется через согласование (визирование) различными ведомствами принимаемых решений (документов). Данная процедура полезна, даже необходима, но она существенно замедляет процесс принятия решений. С этим можно мириться в невоенное время, но это непозволительная роскошь в период войны. Поэтому согласовательная (обычная) модель управления была заменена на директивную (чрезвычайную). С самого начала подчеркивалась чрезвычайность и временность новой управленческой системы – это была система управления на время войны, никаких изменений в конституционном строе никто делать не собирался.

Государственный комитет обороны

Главным органом власти и управления времен войны стал Государственный комитет обороны (ГКО). Это был надпартийный (не находящийся под контролем партаппарата), надведомственный орган. Его решения были окончательны и не требовали согласования или утверждения. ГКО был создан 30 июня 1941 года совместным постановлением Президиума Верховного Совета, Совета народных комиссаров и ЦК ВКП(б).

В его состав вошли И.В. Сталин (председатель), В.М. Молотов (заместитель), К.Е. Ворошилов, Г.М. Маленков и Л.П. Берия. 3 февраля 1942 года добавились Н.А. Вознесенский, А.И. Микоян, а ещё через две недели Л.М. Каганович. 16 мая 1944 года Берия был назначен заместителем главы ГКО, а 22 ноября 1944 года Ворошилова в ГКО сменил Н.А. Булганин.

Именно члены ГКО были не почетными руководителями, а основными рабочими лошадками этого органа. Каждый из них обладал огромным авторитетом – это были самые влиятельные люди в СССР. Кроме того, каждый из них имел свой административный ресурс: Маленков контролировал партийный аппарат, Берия – органы безопасности, Каганович – комиссариат путей сообщения, у которого было больше всего сотрудников по стране, и так далее. Получив в качестве членов ГКО под полный контроль различные сферы жизни общества, они замкнули их на себя, тем самым резко сократив плечо принятия решений и, перейдя в некоторых случаях к ручному управлению, резко повысили его эффективность.

Конечно, они работали не одни. Деятельность членов ГКО обеспечивали рабочие группы. Руководитель рабочей группы являлся заместителем члена ГКО. Наряду с этим для каждого члена ГКО с 1942 года была введена должность заместителя по контролю над выполнением постановлений ГКО в порученной отрасли.

Сами постановления были важнейшими инструментами управления. Всего было принято 9971 постановление и распоряжение ГКО. Косвенным доказательством их значения является тот факт, что некоторые из них до сих пор остаются секретными.

Следующий структурный уровень ГКО был сформирован не по отраслевому принципу как состав ГКО, а по принципу задач. Под каждую крупную задачу создавалось структурное подразделение ГКО.

Наиболее важным подразделением было Оперативное бюро, созданное 8 декабря 1942 года постановлением ГКО № 2615с. В состав бюро входили В.М. Молотов, Л.П. Берия, Г.М. Маленков и А.И. Микоян. В задачи этого подразделения первоначально входили контроль и наблюдение за текущей работой всех наркоматов оборонной промышленности, наркоматов путей сообщения, чёрной и цветной металлургии, электростанций, нефтяной, угольной и химической промышленности, а также за делом составления и исполнения планов производства и снабжения всем необходимым указанных отраслей промышленности и транспорта. 19 мая 1944 года было принято Постановление № 5931, которым функции бюро были значительно расширены. Теперь в его задачи входило наблюдение и контроль за работой народных комиссариатов оборонной промышленности, транспорта, металлургии, наркоматов важнейших областей промышленности и электростанций. С этого момента Оперативное бюро также отвечало за снабжение армии. Наконец, на него были возложены обязанности Транспортного комитета, упразднённого постановлением.

Оперативным бюро практически руководил Л.П. Берия, так как многие документы он направлял за своей подписью на исполнение или "голосование", даже когда в состав Оперативного бюро входил заместитель председателя ГКО В.М. Молотов. Вскоре Л.П. Берия были назначен председателем Оперативного бюро ГКО и заместителем председателя ГКО.

Именно Оперативное бюро заменило собой всю систему административных согласований мирного времени.

Кроме того, был ещё транспортный комитет, комитет по эвакуации, особый комитет (занимался вопросами репарации), совет по радиолокации. И наконец, подразделение, оставившее наибольший след в истории, – Специальный комитет, созданный 20 августа 1945 года. Он занимался вопросами разработки ядерного оружия. В рамках Спецкомитета в день его основания было создано Первое главное управление при СНК СССР, которое занималось созданием советской атомной промышленности. Именно работа этого комитета ГКО и этого управления позволила СССР создать свое ядерное оружие и сохранить свое место в мире.

Таким образом, с одной стороны, из членов ГКО и их аппаратов и, с другой, – комитетов ГКО была создана управленческая решетка, которая позволяла быстро и эффективно достигать поставленных целей. Но как бы не была сильна эта решетка, система управления в России должна иметь территориальную развертку.

Важную роль в претворении в жизнь постановлений и распоряжений данного органа власти, особенно в сфере оборонных отраслей̆ промышленности, по наращиванию производства военной продукции и контролю над деятельностью местных органов власти сыграл институт уполномоченных ГКО, возникший сразу же после образования Государственного Комитета Обороны. Круг обязанностей и прав как постоянных, так и временных уполномоченных не был регламентирован никакими документами. Он определялся либо специальными постановлениями ГКО, либо содержанием мандата. То обстоятельство, что уполномоченные ГКО одновременно являлись, как правило, членами ЦК ВКП(б), обеспечивало им огромные права.

По разным оценкам, с июля по декабрь 1941 года насчитывалось около 100 уполномоченных ГКО. Из этого числа примерно 40 человек работали в оборонной промышленности, около 15 – занимались вопросами эвакуации, более 10 – на транспорте, отвечая за воинские перевозки, остальные 18 уполномоченных выполняли другие, не менее сложные поручения.

Таким образом вместе с уполномоченными создавалась целостная система.

И эта управленческая система была одним из инструментов победы. Она же заложила основу для дальнейшего развития страны.

Но это была чрезвычайная система, дающая невиданные результаты, но требующая огромного напряжения сил. Неизбежная во время войны она стала тяжелой во время мира.

Поэтому Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 Сентября 1945 года ГКО было расформировано.

Совет по эвакуации

Огромное значение чрезвычайных органов управление в период Великой Отечественной войны наиболее очевидно на примере Совета по эвакуации. Весь стратегический замысел Германии зиждился на том, что современная война – это война экономик, поэтому по мере продвижения германских войск вглубь СССР и потере Советским Союзом западных промышленных областей, советское военное производство будет падать. Следовательно, будет падать и боеспособность Красной Армии. Но благодаря массовой эвакуации и развертыванию производства в восточных районах страны, военное производство в СССР не только не упало, а многократно выросло.

Уже одно это означало крах всего немецкого стратегического замысла – неизбежность поражения Германии.

Значительный вклад в это внесли органы управления, организующие эвакуацию.

Главным органом был Совет по эвакуации, созданный на второй день после начала Великой Отечественной войны. Этот государственный орган отвечал за эвакуацию из угрожающих районов. Первоначально Совет возглавил Каганович, но из-за его загруженности был изменен состав совета.

3 июля 1941 года председателем Совета по эвакуации был назначен кандидат в члены Политбюро ЦК, секретарь ВЦСПС Н.М. Шверник. 16 июля последовало новое решение ГКО «О составе Совета по эвакуации». На этот раз в его реорганизованный состав вошли: Н.М. Шверник (председатель), А.Н. Косыгин (заместитель председателя), М.Г. Первухин (заместитель председателя), А.И. Микоян, Л.М. Каганович (во время отсутствия его заменял Б.Н. Арутюнов), М.З. Сабуров (во время отсутствия его заменял Г.П. Косяченко) и B.C. Абакумов (НКВД). 16 августа 1941 года постановлением ГКО в Совет по эвакуации дополнительно ввели заместителя начальника Главного управления тыла Красной Армии генерал-майора М.В. Захарова.

Согласно разработанному Советом плану, эвакуация осуществлялась в определенной последовательности. В первую очередь вывозилась готовая продукция, неустановленное оборудование, сырье и основные материалы. Во вторую очередь – подлежащее установке технологическое оборудование на действующих предприятиях, энергооборудование и станки. В третью очередь эвакуировались транспортные средства, имущество и вспомогательные материалы.

Было также разработано положение об эвакуации рабочих, служащих и членов их семей. Первоочередной эвакуации подлежали детские учреждения, женщины, имевшие детей, и люди преклонного возраста. Для вывоза гражданского населения в сентябре 1941 года при Совете по эвакуации было образовано специальное управление. А в местах, куда прибывали эшелоны, создавались эвакуационные пункты, занимавшиеся устройством, расселением, медицинским обслуживанием и питанием покинувших свои родные места людей.

26 сентября 1941 года при Совете по эвакуации было создано Управление по эвакуации населения во главе с заместителем председателя СНК РСФСР К.Д. Памфиловым. Одновременно Памфилов пополнил состав Совета по эвакуации в качестве одного из заместителей председателя Совета. Как и ГКО Совет имел своих уполномоченных с огромными правами, которые и организовывали процесс эвакуации.

Летом и осенью 1941 года из фронтовой зоны было вывезено 2593 предприятия, в том числе 1560 оборонного значения, эвакуировано свыше 18 млн человек. Вместе с эвакуированными в июле-сентябре 1942 года их численность достигла 25 млн человек. Это была беспрецедентная по своим масштабам и результатам операция.

Ставка Верховного Главнокомандования

Естественно, что чрезвычайная система управления в условиях войны должна была распространиться не только на гражданское управление, но и на управление вооруженными силами.

В мирное время высшим военным органом СССР был не наркомат обороны, а Главный Военный Совет – наследник Революционного Военного Совета времен гражданской войны. Но даже во времена гражданской войны коллективное управление вооруженными силами было не очень эффективно. В условиях же Второй Мировой войны коллективное руководство стало просто невозможным. Поэтому уже 23 июня ГВС был упразднен и создана ставки Ставка Главного Командования Вооружённых Сил СССР. В её состав вошли С.К. Тимошенко (председатель), Г.К. Жуков, И.В. Сталин, В.М. Молотов, К.Е. Ворошилов. С.М. Буденный и Н.Г. Кузнецов.

Отличие Ставки от Совета состояло в том, что решения должен был принимать глава Ставки – Главнокомандующий. Причем эти решения были окончательными и никаких дополнительных согласований не требовали.

Естественно, что Тимошенко в той ситуации не мог единолично руководить вооруженными силами, имея в подчинении Сталина и Молотова. Такое положение лишь снижало эффективность управления. Поэтому уже 10 июля Ставку возглавил Сталин, а сама Ставка преобразована в Ставку Верховного Командования. 8 августа вводится пост Верховного Главнокомандующего, им становится Сталин, а Ставка преобразуется в Ставку Верховного Главнокомандования (СВГК). Меняется и её персональный состав. Кроме Сталина в нее вошли Жуков (заместитель Верховного Главнокомандующего), Василевский, Антонов (начальник Генерального штаба), Булганин и Кузнецов (нарком ВМФ).

СВГК определяла общую стратегическую цель на каждом этапе войны. Эта цель расчленялась на ряд последовательных задач, каждая из которых являлась основой для разработки планов военных кампаний и операций. Проработкой стратегических целей и задач занимался Генеральный штаб, находившийся в непосредственном подчинение у Ставки. Для координации взаимодействия между фронтами в ходе операций ставка направляла на фронт своих представителей. Чаще всего это были члены Ставки Жуков и Василевский. Для усиления фронтов использовались воска резерва СВГК. Так же через свое структурное подразделение Штаб партизанского движения СВГК руководила партизанами. Таким образом, в руках СВГК и лично Верховного Главнокомандующего оказалось все стратегическое управление вооруженными силами, что позволило быстро и эффективно принимать и осуществлять необходимые решения.

Народный комиссариат обороны

Работа Наркомата обороны (НКО) существенно изменилась в период войны. Но этот процесс был до некоторой степени естественным. Поэтому мы обратим внимание лишь на один аспект этой перестройки – назначение И.В. Сталина Наркомом обороны. Оно состоялось 19 июля 1941 года. Поскольку Сталин был председателем ГКО и главой СВГК – Верховным Главнокомандующим, то его назначение Наркомом обороны полностью освободило наркомат от контроля кого бы то ни было, кроме самого Сталина.

Это дало Наркомату беспрецедентные возможности для оперативной и эффективной работы. Окончательные решения принимались сразу и не требовали согласований. Кроме того, совмещение постов наркома обороны и Верховного Главнокомандующего позволило избежать двусмысленности в определении места Генерального штаба, который был одновременно подразделением и СВГК, и НКО. Генеральный штаб подчинялся Сталину.

Выводы

В период Великой Отечественной войны в Советском Союзе была создана эффективная система управления военной и гражданской власти, которая позволила оперативно реагировать на вызовы и концентрировать усилия на решении основных задач. Эта система стала одним из инструментов Победы. Именно она заложила основы для будущих атомных успехов СССР, которые и позволили сохранится стране.

Но в мирное время согласовательная модель управления неизбежна. Война – время титанических усилий. Время одной простой, но в то же время великой цели – победить. В мирное время цели более сложные и здесь без согласования не обойтись. Поэтому после победы система чрезвычайных органов была демонтирована.

 

Дмитрий Журавлев – директор Института региональных проблем, специально для Экспертной трибуны "Реалист"