Дмитрий Журавлев: В России вряд ли возможна автоматизация госуправления

По информации «Коммерсанта» в Администрации президента началось обсуждение проекта Центра стратегических разработок (ЦСР) по реформе госуправления. Команда Алексея Кудрина предлагает в 2018-2024 гг. сократить госаппарат и затраты на него примерно на 30% от нынешнего, сформировать цифровую экосистему данных для госуправления, а в правительстве — «стратегический блок» под управлением вице-премьера как постоянный механизм проектной деятельности государства.

Саму госслужбу ЦСР предлагает сделать смешанной, выделив в ней срочные контракты и «карьерный» трек, а также централизовав управление кадрами в Федеральном кадровом агентстве. Стоимость госуправления, согласно расчетам ЦСР, должна снизиться с нынешних 2 844 рублей в год на гражданина до 1 990 рублей.

Предложения ЦСР в беседе с Экспертной трибуной «Реалист» оценил директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев:

«Повышение эффективности аппарата при снижении затрат на него – это практически идеал. Вопрос в том, как добиться этого идеала?

Судя по тем данным, которые предоставил газета Коммерсант (программа ЦСР пока не опубликована, и мы опираемся на газетную публикацию, поэтому наши рассуждения носят предварительный характер), программа содержит пять частей. Первая посвящена наведению порядка в области стратегического планирования и общей организации работы. Она предполагает сокращение до четырех госстратегий первого уровня (нацбезопасности, научно-технического развития, социально-экономического развития и пространственного развития – на принятие новых документов этого уровня после принятия этих стратегий предлагается наложить трехлетний мораторий), интеграция в них «портфелей проектов», программ управления изменениями. Таким образом, выстраивается четкая и неизменная в среднесрочной перспективе иерархия задач, стоящих перед государством. Что в свою очередь ограничивает сферу государственного контроля. То, что в эту сферу не входит, оказывается вне пристального государственного контроля.

Государство, лишённое права на контроль над всем, превращается из главного общественного института в один из общественных институтов. Это в свою очередь делает задачи государства более простыми. Что позволяет перевести на аппаратный уровень часть функций госуправления, сейчас реализуемых персонально Владимиром Путиным и премьер-министром Дмитрием Медведевым исходя из собственных представлений о том, как их нужно реализовывать.

Проще говоря, предлагается четко определить и ограничить функции государства, что в свою очередь упростит задачи государства настолько, что их исполнение можно будет формализовать – вписать в повторяющиеся процедуры, то есть перейти от ручного управления страной к автоматическому – от пилота к автопилоту.

Все остальные новшества прямо вытекают из этого положения.

Упрощения и повторяемость процедур позволят в многократно большем объеме применять цифровые методы и технологии. То есть управление автоматизируется и в прямом смысле. О чем похоже и говорится во втором и третьем пункте программы.

Превращение управления в автоматическую процедуру естественно понижает требования к квалификации сотрудников: воспроизводство одних и тех же действий требует меньшей квалификации, чем реализация уникальных действий. И в такой ситуации логично разделения аппарата на три части: постоянного высшего административного корпуса (работающего по тем принципам, по которым работает аппарат сейчас), система «карьерной» госслужбы (кандидатов в первый уровень), и сотрудниках на срочных, хотя может быть и постоянно продлеваемых служебных контрактах. КПЭ и система стимулирования в них предполагается различной. За счет удешевления второго и особенно третьего уровня удастся достигнуть экономии средств, а временность контрактов будет стимулировать активность чиновников. Этой теме посвящены четвертый и пятый пункт программы.

Таким образом, создается система, имеющая четкую внутреннюю логику. Ограничение функций государства упрощает задачи государства настолько, что их исполнение можно будет формализовать – вписать в повторяющиеся процедуры, что в свою очередь позволяет широко использовать современные цифровые технологии и изменить кадровую политику так чтобы аппарат стал дешевле и эффективнее. В принципе это возможно. И даже очень желательно.

Дело в том, что автоматизация – воспроизводство процедур возможно только при воспроизводстве условий в которых эти процедуры осуществляются, то есть при неизменности этих условий.

А вот с этим в современном мире большие проблемы. Мир существенно и очень быстро меняется, а значит и вызовы его тоже меняются и отвечать на них с помощью одних и тех же процедур просто невозможно.

То, что верно для мира, вдвойне верно для России. Россия – страна развивающаяся, а значит качественно меняющаяся. Поэтому осуществлять автоматическое управления на данном этапе весьма затруднительно, если вообще возможно. Здесь против программы срабатывает её внутренняя логика: без автоматизации управления остальные пункты программы либо не удастся осуществить, либо они сработают недостаточно эффективно.

Дмитрий Журавлев – директор Института региональных проблем, специально для Экспертной трибуны «Реалист»