Быть советником председателя Госдумы оказалось и продолжает быть очень ценным опытом. Имея историю работы в разные годы в правительстве, в Администрации президента, в ЦИК «Единой России» и даже в той же Думе помощником депутата, я полагал, что составил достаточно объемное представление о состоянии дел в государстве и госуправлении. Однако за эти почти полтора года увидел многое из того, чего раньше видеть не мог.
Фиксирую некоторые из выводов за последние год с небольшим.
Парламент – верховный орган законодательной власти, но это не значит, что он же и является центром управления процессом нормотворчества. Такого центра у нас, увы, нет вообще. Вернее, их несколько – есть Кремль, есть правительство, есть отдельно отраслевые министерства, есть полулегальный лоббизм различных структур от Российского союза промышленников и предпринимателей и «Деловой России» до безвестных «аналитических центров» при ведомствах, есть ВС, есть собственная депутатская и сенаторская законотворческая активность, и есть еще регионы с их инициативами, весьма условно координируемыми Советом законодателей.
При этом взять, например, экологическую сферу: ее у нас регулируют 7 кодексов, более сотни отдельных ФЗ, свыше 200 постановлений правительства, несколько сотен ведомственных подзаконных актов и тысячи инструкций/регламентов/приложений только федерального уровня (не считая региональных и муниципальных). Сколько законопроектов находится на данный момент в работе у профильного комитета Госдумы? Всего четыре. Какой процент корпуса правовых документов по отрасли затронут делаемые изменения? Выходит, что весьма незначительный.
Сколько законов Дума принимает в среднем за сессию, какова ее «пропускная способность»? Порядка трёх сотен. Сколько всего у нас ФЗ? Около пяти с половиной тысяч. Итого выходит, что весь парламент в целом в каждый конкретный момент времени работает со сравнительно узким сегментом законодательства – в соответствии с выбранными думским руководством приоритетами.
Вопрос приоритетов стоит тем более остро, что количество «заявок» систематически оказывается больше, чем парламент в состоянии одномоментно обработать – и многие законопроекты и целые темы приходится откладывать на месяцы, а иногда и на годы. При этом в неформальной иерархии приоритетов первое место всегда принадлежит президентским законам, второе – правительственным и лишь третье – собственно депутатским и сенаторским. Они-то чаще всего и отодвигаются на второй план. Президентских законов немного, а вот из правительства поток очень значительный – за 2017 год созыв более 53% законов были правительственными, в нынешнем эта доля даже растёт (за счёт уменьшения депутатской).
С правительственным законотворчеством есть системная проблема: настаивая на как можно более быстром прохождении законов через Думу, министерства в то же время регулярно опаздывают с необходимыми действиями со своей стороны: подготовкой комплектов подзаконных актов, отзывами, «оценкой регулирующего воздействия» и т.д. Постепенно накапливается число законов, уже принятых Думой, прошедших СФ и подписанных президентом, но не вступивших в силу вследствие неготовности этого самого корпуса подзаконных актов. При этом здесь именно проблема в организации работы: уровень взаимодействия и доверия между правительственными структурами и профильными комитетами ГД в целом довольно высокий, выше, чем в прошлых созывах. Но одно дело — договоренности на уровне руководства, а совсем другое – синхронизация на уровне исполнителей.
Все эти вводные важны в том смысле, что позволяют оценить максимально возможный темп изменений в нормативном поле, который наша система в целом способна выдержать. Понимание этого позволяет совершенно по-другому оценивать разные смелые прожекты и стратегии кардинального переобустройства России, которые наперебой носят президенту наши пандиты – от Кудрина до Титова. Даже если какие-то из них будут приняты как есть и дано будет указание к их как можно более быстрой реализации – все равно пройдут годы, прежде чем изменения будут произведены хотя бы на бумаге, не говоря уже о вступлении их в силу в реальной жизни.
Если в метафоре, наше законодательство – огромное сооружение из тысяч и тысяч блоков, а в руках у строителей есть всего один мастерок, ведро с раствором и тачка с довольно ограниченным количеством новых стройматериалов, и задача состоит каждый раз в том, чтобы определить, какие именно части этого строения нуждаются в ремонте/замене/апгрейде в первую очередь, а какие еще могут подождать.
При этом крики – Почините у нас! Достройте нам! Сначала наш этаж! – слышатся буквально отовсюду.
Далее. Есть весенняя и осенняя сессии. Осенняя почти наполовину состоит из работы над всего одним, но очень важным законом – законом о бюджете на следующий год. Бюджет за период с 2000 по 2018 год увеличился с 1 до 16 трлн рублей: даже с поправкой на инфляцию это огромный рост, не только в количестве денег, но и в глубине детализации. Сегодня госбюджет – это такая тентованная «газель», забитая под завязку примерно сотней коробок с бумагами, которые только лишь прочитать – это несколько недель работы сотен человек. На его ежегодное производство работает почти весь год половина Минфина, с самым широким привлечением всех остальных структур правительства. Но порядка триллиона рублей перераспределяется уже в Думе, и легко представить, насколько это объемная задача.
Главный вывод: сам объект управления и в данном случае намного сложнее, чем могут обработать имеющиеся в наличии управленческие мощности. Проблему могло бы снять долгосрочное планирование – отсюда постоянные попытки перейти хотя бы на трехлетний бюджетный цикл; но планирование все время оказывается очень приблизительным и уязвимым в силу того, что на доходную часть влияют крупные факторы и риски, находящиеся за пределами управленческих возможностей – от цен на энергоносители до самых разных непредвиденных затрат, возникающих как всегда у нас в авральном режиме.
Теперь представим себе: мы-таки почему-нибудь пошли в быстрый рост, пусть даже на 4-5% в год. Пропорционально ВВП в таком случае будет расти и госбюджет: на триллион ежегодно. Что будет с качеством работы над бюджетом в этом случае? Скорее всего оно упадёт – и на стороне Минфина, и на стороне ГД.
К чему я веду? К тому, что уже к 2013 году мы очевидно уперлись в ограничения масштаба – точнее, несоответствия ему имеющейся у нас управленческой модели, заложенной на уровне базовой архитектуры в куда более голодные времена, чем нынешние. Это касается и бюджета, и нормативной сферы: объём регулирования все время растёт, одни регулирующие документы наслаиваются на другие, все сложнее удержать в непротиворечивой целостности всю эту громоздкую систему правил и регуляторных документов, в которых уже и сам черт ногу сломит.
Президент выходит на свой следующий срок с лозунгом «отбросить все лишнее, что мешает обновлению/развитию». Думаю, корпус законодательства, каким он сложился начиная с 1993 года, является одним из главных объектов осмысления и возможной ревизии под этим углом. Вернусь еще раз к экологии: порядка 150 согласований, которые необходимо получить примерно у 13 инстанций за период около полутора лет для открытия у нас любого современного производства – весьма зримый и заметный из барьеров для любого инвестора. С учетом того, что в странах-конкурентах объём необходимых разрешительных документов в разы меньше, а аналогичный срок их оформления составляет максимум 2-3 месяца. И это, повторяю, речь о тех странах, где за экологией следят в общем строже, чем у нас – в тех же Индии и Китае с этим еще проще. У наших контрольно-надзорных органов в этой сфере более 200 различных полномочий. Понятно, что качественно осуществляется из них хорошо если пятая часть, но любое может быть задействовано там и тогда, где и когда у чиновников возникает желание поставить заградительный барьер. А оно возникает, и не столько даже из-за коррупции: для них исполнение полномочий – это ведь еще и отчетный момент.
Мысль по этому поводу такая: перед тем, как пытаться как-то изменить объект управления (страну, экономику, общество и т.д.), необходимо основательно подумать над инструментом управления. Здесь я имею в виду опять-таки не столько Думу, сколько общую логику работы системы производства норм и правил, частью которой она является. Закон сложных систем: управляемость теряется тогда, когда скорость изменений в управляемом объекте начинает превышать возможности контроля и реагирования. На данный момент можно сделать однозначный вывод: страна и внешнее окружение меняется быстрее, чем мы можем успевать как-то влиять на эти изменения. Мы хронически опаздываем. Наша система – это все еще наскоро, на живую нитку скроенная в ельцинские времена система управления погруженным в депрессию и упадок осколком бывшего СССР. А не амбициозной растущей страной с претензиями на игру в мировой лиге, которой мы по факту стали за путинское правление. И чем большее количество сфер мы пытаемся одновременно контролировать, тем медленнее и ригиднее становится сама контролирующая система.
Проблема опять-таки в том, что некому поставить так вопрос.
Алексей Чадаев – советник председателя Государственной Думы, директор Института развития парламентаризма
