Сергей Михайлов: Риски и угрозы российской пенсионной системы

Москва, 18.08.2018, 15:20

Нерешенность проблем пенсионной системы является основной социально-экономической угрозой в России на ближайшие годы 

Глава Пенсионного фонда России Антон Дроздов. Фото: РИА Новости/Константин Чалабов

 

Что характеризует российскую пенсионную систему?

1. Постоянное экспериментирование над ней

2. Запутанность и непрозрачность

3. Вечный дефицит средств

4. Коррумпированность в ПФР

Роль пенсионной системы в экономике страны велика. Если в пенсионной системе или ее производных (управление пенсионными накоплениями, инвестдоход и пр.)  разбираются от силы 200 человек на всю Россию, то для остальных ПФР – это образ "огромного монстра, где крутятся неимоверные деньги, где все запутанно и не прозрачно".

Попробуем разобраться в этом и квалифицировать проблемы.

А. Проблемы, возникшие в силу демографического провала 1980-х и увеличения продолжительности жизни в 1990-х. С одной стороны, невозможность более в дальнейшем повышать размер страховых взносов (28% нагрузка на работодателей). С другой стороны, сильно ограничили систему в ее росте и развитии. Об этом мало кто говорил. Не была проведена разъяснительная работа. Никто не пытался решить проблему своевременно. Причины и следствия не раскрыты, а пути решения хаотичны.

Б. В силу непрерывных, зачастую провокационных вбросов в СМИ, которые формируют в общественном мнении состояние нервозности и недоверия к вечно реформируемой пенсионной системе, еще больше запутывая как саму систему, так и ее участников. Проводимая ПФР валоризация (переоценка пенсионных прав), бальная пенсионная система мало кому, о чем-то говорят, усугубляя непонимание и недоверие. Видимая дискуссия между экономическим и социальным блоками правительства о формах и методах преобразований пытается найти выходы из ситуации, а фактически – вредит своими противоречиями и противостоянием, дезорганизуя и еще больше запутывая население.

В. "Поведение" Пенсионного фонда, который своими действиями/ бездействиями только усугубляет ситуацию, оставаясь непрозрачным, неинформативным, запутанным, несовременным и коррумпированным органом. Это формализирует системый конфликт, тем самым усиливая негативные настроения в обществе.

Далее приведем краткий   анализ противоречий, возникших в социально-экономическом пространстве на основе действия "власти" по перечисленным пунктам, создающих предпосылки для ущемления социальных прав граждан, угрозы роста протестных настроений и макроэкономические риски.

На заре пенсионной реформы в 1995 г. не были учтены факторы, отрицательно повлиявшие на желаемый результат. Цель реформы не была достигнута.  Именно демографическая ситуация, провал 90-х и увеличение продолжительности жизни в 2000-х, когда все меньшее число работающих содержит все большее число пенсионеров, кардинально усугубили ситуацию. Поскольку граница пенсионного возраста и величина страховых взносов (сбор 28%) на фонд оплаты труда (ФОТ) так же имела верхний предел, то рано или поздно пенсионная система вынуждена была снизить уровень пенсионных обязательств государства. Оставшаяся часть застрахованных ("молчуны") как и прежде вынужденно обеспечивалась посильным уровнем государственного пенсионного обеспечения, хотя в систему НПФ перешла почти половина застрахованных. Третий уровень пенсионной системы – индивидуальное пенсионное обеспечение не развивалось и к нему приступили только сейчас. Пока стоимость нефти была по $100, денег в бюджете хватало на покрытие социальных обязательств, но проблема прогрессировала и перешла на новый уровень нехватки финансирования. Мало того, что власть кардинально не решила эти проблемы за прошедшее время, она их еще больше усугубила. Исправление ситуации надо было начинать хотя бы с 2007 года.

Нерешенность проблем пенсионной системы является основной социально-экономической угрозой в России на ближайшие годы.   

Возрастают и усугубляются риски финансовой системы страны.            

Это выражается в постоянном экспериментировании над ней, а также запутанности и непрозрачность самой системы.

В начале мая 2016 г. всех граждан известили через СМИ о новой порции идей от правительства России по поводу пенсионной системы. Экономический блок в лице Шувалова-Силуанова и примкнувший к ним или они к нему Центральный Банк (Набиуллина) "выстрелили дуплетом" по пенсионной системе своим "экзотическим" креативом. Социальный блок – Голодец-Топилин вместе со Шмаковым ответили через пару дней своими заготовками, внесли свой ответ в правительство и тоже вбросили в СМИ. Вызывает удивление, когда члены правительства выступают с разными подходами и взглядами в СМИ по важнейшему вопросу повестки дня. Подобный подход не применим к пенсионной системе, а только вредит, формируя у граждан недоверие к системе. В правительстве единства мнений о реформе нет. Однозначного понимания форм и методов исправления ситуации тоже нет. Возможно, что по другим важным темам можно и нужно отображать плюрализм мнений и взглядов, но только не по тематике пенсионной системы. Здесь мнение правительства должно быть единым. Разночтение вводит население в ступор, как следствие, формирует недоверие и нервозность.

Череда перманентных вбросов в СМИ по вопросу пенсионной реформы создает эффект нестабильности и вечных перемен. У населения накапливается усталость. С маниакальным рвением меняются каждый год законы, изобретаются разные системы учета баллов и пр.: "Мы  наш, мы новый пенсионный мир построим!". Теперь полным ходом разворачивается реформа функций Пенсионного фонда, превращая его из крупнейшего расчетно-кассового центра страны по сути в Собес. О стабильности пенсионной системы остается только мечтать. Опять перестройка и бесконечная пенсионная чехарда. На этом фоне сам ПФР молчит, самоустранился от информирования граждан и от разъяснительной работы о нововведениях. Не ведется работа по совершентсвованию системы.

Если абстрагироваться от всех пенсионных проблем и суеты вокруг ПФР, то можно вспомнить, что де-юре Пенсионный фонд не является органом исполнительной власти или одним из госучреждений. Следовательно, не может сам вносить предложения по пенсионной реформе в части изменения ФЗ. Получается де-факто не может и регулироваться правительством.  Пенсионный фонд создан 22 декабря 1990 года Указом Верховного совета РСФСР в качестве самостоятельного учреждения "для государственного управления финансами пенсионного обеспечения". Интересно, как изменился смысл функций ПФР с 1990 года "самостоятельного" или "управления финансами" в трактовке экономического блока или мегарегулятора (ЦБ) спустя 28 лет.  Если верховенство Закона превыше всего, тогда надо актуализировать статус ПФР и уже после менять приоритеты в государственном управлении финансами, забыв о самостоятельности ПФР. Иначе все ныне происходящее похоже на "театр абсурда", отпугивает граждан от "театральных постановок", формирует недоверие к ПФР и пенсионной системе. Характеризует непоследовательность "власти" в этом контексте. Закон о ПФР надо изменить, т.к. он устарел морально, или оставить прежним, но изменить подходы к его реализации с учетом дефицита бюджета.

Напоминаю, что приоритет реформы пенсионной системы почти 20 лет назад направлялся на уменьшение государственных пенсионных обязательств за счет привлечения средств работников и работодателей в негосударственное пенсионное обеспечение, создание пенсионных накоплений, а по сути внутренних финансовых резервов для инвестиций в экономику, которые должны были дать финансовый результат для граждан и уменьшить государственные обязательства перед ними. (Постановление Правительства РФ от 07.08.1995 №790). Это базовый принцип системы. Еще более абсурдно то, что сам ПФР не исполняет постановления правительства, так как повсеместно нарушаются права граждан. Их накопления перераспределяются в системе неправомерно. Ситуация усугубилась. Обязательства государства возрастают, пенсионная система не справляется с их исполнением, а пенсионные накопления не несут значительного вклада в инвестиционную экономику. Они просто разворованы.

На деле ПФР должен подчиняться Совету Федерации. Кроме того, ПФР в классическом виде может быть фондом со своим наблюдательным советом, правлением и исполнительным органом. Чтобы провести качественные реформы надо внести ясность в статус Пенсионного фонда и навести в нем порядок. Без кардинальной административно-кадровой реформы внутри ПФР, совместных действий с ЦБ и профучастниками рынка (НПФ) риски неисполнения действующего законодательства сохраняются.

 

Вечное реформирование            

Кто же курирует Пенсионный фонд? Топилин, Набиуллина, Силуанов, Голодец? Кураторов много, а фонд такой один. Все хотят посоревноваться в экономическом креативе и не мудрено, что поступает такое количество идей и проектов реформирования пенсионной системы с разных сторон. ПФР юридически – независим и его структура слабо поддается реформированию. Де-факто реформировать надо одновременно как ПФР, так и саму пенсионную систему.

Не хочется так думать, но создается впечатление, что за информационными "перепалками" в   СМИ, скрываются лишь интриги между блоками за влияние на фонд извне, а не реальное желания стабилизировать пенсионные права граждан (обеспечить исполнение социальных обязательств) и реформирование фонда изнутри. Пенсионная система сильна своей стабильностью и воспринимает "интриги и борьбу" вокруг нее, как бесконечный импульс к реформированию ПФР, как "ежегодный вирус иммунодифицита". Отсюда мы имеем то, что имеем. ПФР никем не управляется в режиме ежедневного системного администрирования. "Пенсионный фантом" продолжает жить сам по себе, заняв "паразитическую" позицию: "Вы, власть, взяли на себя обязательства, вот и давайте нам денег на них, так как у нас не хватает".

В условиях нехватки средств у фонда на выплату пенсий против существующих обязательств государства проявился системный конфликт понятий, исполнения законов и интересов. "Независимый" Пенсионный фонд собирает страховые взносы от работодателей и средства принадлежат работникам. Государство из этих же средств оплачивает социальные пенсии. Средств не хватает. Кто должен покрыть дефицит? Необходимо прекратить вводить граждан в заблуждение. Требуется четко и ясно обозначить. Кому подчиняется Пенсионный фонд? Кто проводит реформу? Иначе риск разрушения доверия к пенсионной системе от разнообразия идей и проектов будет только усиливаться. Необходимо проводить единую политику управления фондом, изначально начать с модернизации внутри ПФР. Риск провала пенсионной реформы возрастает в случае реализации нововведений исключительно извне. Исключить из "мышления власти" понятие "системного конфликта" и определить статус ПФР в системе государственного устройства.

 

Дефицит средств: мифы и реальность

Пенсионная система имеет свой Закон о бюджете ПФР, оборот фонда свыше 15 трлн рублей, 7,7 трлн руб. – расходы (выплачивает), 7,53 трлн руб. – доходы (собирает). Вот за это и разворачивается основная борьба различных групп влияния в правительстве. Пенсионный фонд заявляет: "Не хватает средств на выплату ваших обязательств". Правительство отреагировало: "У пенсфонда дефицит, надо добавлять трансферт в год до 300 млрд рублей". И нашло выход, заморозив распределение принадлежащей гражданам накопительной части пенсионных прав за год (6%) ровно на сумму 300 млрд. Направим эти деньги граждан, которые решили их накопить, перейдя в негосударственную пенсионную систему со своими накоплениями, на покрытие наших социальных обязательств, т.е. на социальную пенсию. Так обещали. 

Как это интерпретируется населением, которое формирует свои накопления. В упрощенном виде приводим краткое изложение обещаний и смыслов. "Правительство дало гарантии, что выполнит социальные обязательства. Вот теперь за счет наших же накоплений эти обязательства и исполняет, а то у них дыра в бюджете 2 трлн рублей. С кем не бывает, правда?! Кризис же на дворе, санкции, нефть упала! И банки, и страховые компании, и МФО, и НПФ – все тоже с "дырой".  Немного нарушат права граждан, ну так получилось". Если б выполняли обязательства. Накопления заморозили, деньги взяли, а пенсии проиндексировали только на 4%, потом дали всем по 5 тыс. рублей. А "замороженные" якобы на выплату социальной пенсии 300 млрд руб. были распределены следующим образом – 150 млрд руб.  отдали в ВЭБ на покрытие "дыры", 125 млрд руб. – министерству обороны на аналогичные нужды. По оставшимся 25 млрд данных нет. Спрашивается, при чем тут пенсии? И это еще все. Невзирая на обязательства и на инфляцию, на упущенную выгоду застрахованных от недополученного финансового результата на размер изъятых пенсионных накоплений.

Эти обещания и доводы, эти смыслы формируют негативное отношение в обществе и расцениваются как циничное надувательство. Такое ощущение, что живем по принципу "кручу-верчу запутать хочу". Про основные квалифицированные проблемы (демографический провал и пр.) вообще все забыли и законопроекты по ним не готовят. Как могут подумать граждане избиратели? Президент одни гарантии давал, а правительство взяло и по-своему все сделало. Кардинально проблемы не решили.

Провалы и ошибки в пенсионной системе, когда граждане воочию ощутили, что социальные обязательства не выполняются в полной мере, а накопления заморожены и изъяты, вызывает волну негодования. Если по отношению к правительству подобная реакция граждна оправдана, то бездействие самого ПФР и коррупционный негатив вокруг него только возмущают граждан, разрушая доверие к власти и пенсионной системе.

Вернемся на восемь лет назад. Разберемся во всем по порядку.

Сбор страховых взносов ранее администрировал (собирал) ФНС, потом пенсионщики логично доказали Кудрину (одному из лучших министров финансов в мире), что те, кто назначает пенсии, считает кому и сколько положено. В итоге ведет весь персональный учет пенсионных прав (кому, сколько и за что платить), тот и должен собирать эти взносы, ведя баланс учета доходов и расходов системы, который и утверждается Законом о бюджете пенсфонда. По природе своей страховой сбор – не налог, а страховой платеж работодателя за своего работника.

Это принцип страховой системы. Поэтому и собирать его должен пенсфонд, а не ФНС. Логично.  Дроздов в интервью газете "Коммерсант" ссылается на мировой опыт и мягко намекает на абсурдность передачи этой функции обратно в ФНС (Мишустин). Глава ПФР говорит вообще о прямом нарушении: "Природа страховых платежей отличается от природы налогов. Поскольку налоги не имеют целевого характера использования, они не образуют социальных прав у уплативших их категорий лиц. А страховые взносы по закону образуют эти права. А связка между взносами и пенсионными правами вообще ключевая, именно это кардинально отличает эти два платежа".

Это что же получается? Если сбор передали ФНС (Мишустин), значит 145 млн застрахованных россиян лишили страхового права? Если руководствоваться законом?! Создавали, создавали пенсионную систему, увязывали максимально актуализацию пенсионных прав граждан с поступающими страховыми взносами.  И опять все поменяли?! 

Согласно закону, "средства уплаченные работодателем в виде страхового взноса в сумме 22% от начисленной заработной платы каждого из нас принадлежат работнику и работодателю, отражаются и учитываются на счетах пенсионного фонда и направляются через казначейство  в пропорции 16% – на выплату социальной пенсии (государственное пенсионное обеспечение), а 6% – поступают гражданину на его накопительный счет. Гражданин имеет право перейти со своими накоплениями в негосударственный пенсионный фонд и/или ими воспользоваться при наступлении пенсионного права". Точка.

В сознании граждан и в общественно-политическом пространстве эта ситуация осталась и зафиксировалась как "нарушение социальных прав граждан". Риск сохранения "устойчивого восприятия" обеспечит непосредственную ориентировку населения как активного участника процесса окружающей действительности.

И вот, не взирая на эти нормы председатель комитета по бюджету Госдумы Макаров с командой и другие доказали Силуанову, который пока не является лучшим министром финансов, что сбор надо отдать обратно в ФНС и приравнять его к налогу. Основной мотив – плохая собираемость страховых взносов, поэтому правительство должно все время добавлять денег в пенсфонд, чтобы выполнить свои обязательства перед гражданами. Ответ Дроздова в упомянутом интервью: "У нас нет таких возможностей взыскания недоимок (неуплата) как у ФНС, но мы и без этого успешно администрируем, уровень недоимки не превышает 1,2%". Минуточку!  Так в чем же тогда мотив? Нет денег в ПФР? Так вы разберитесь с этим ПФР, найдите причину, если она объективная, тогда при чем тут сбор взносов?  Если в другом, то примите меры. Может плохо ПФР балансирует, а может плохо считает, а может плохо собирает страховые взносы? Голодец вообще заявила, что у ПФР нет дефицита бюджета. Но в чем тогда причина нехватки средств от сборов и при чем тут необходимость передачи этой функции в ФНС, невзирая на все вышесказанное и на слова Дроздова – "успешно".

Может кто-то в этой стране возьмет на себя персональную ответственность и объяснит ситуацию, может мы что-то не так делаем? Одни говорят одно, другие – другое. Видимо, происходит нарушение законодательства, попирание прав граждан и все молчат, кроме Шмакова. Вот эта вся кализия осталась без ответа. Вопрос повис в воздухе.

В общественно-политическом пространстве не представлена четкая информация о реальном положении дел с собираемостью страховых взносов. Если ПФР плохо справлялся с этим, то надо разобраться, представить доказательную базу и сделать оргвыводы. Только так можно оправдать передачу этой функции в ФНС. Функциональные обязанности и нормы ответственности по недопущению возможных нарушений изложены в должностных инструкциях, положениях и бессрочных трудовых договорах руководителей ПФР, подписанных министром труда, ("за которые все эти годы они получали заработную плату и премии из наших же налогов"). Кто-то должен понести за это ответственность?

Коррумпированность фонда действительно переросла допустимый порог цинизма и в общественном мнении четко увязывается с нехваткой средств на выплату пенсий.

Как можно было передать сбор страховых взносов из ПФР в ФНС, не проведя соответствующих административных действий внутри самого ПФР? Об этом вообще все забыли. Здесь кому доверять? В бытность, когда забирали у ФНС это право и передавали в фонд, формулировка о плохой собираемости тоже была одним из весомых факторов. Теперь же при "возврате" функции в ФНС сразу передали право ведомству, а в УК прописали уголовную ответственность за неуплату страхового сбора. На неоднократные предложения фонда дать им право ходатайствовать в соответствующие органы о возбуждении уголовных дел им было отказано, так как ПНФ не входит в систему органов исполнительной власти. Следовательно, не имеет на то полномочий. Это уже из области двойных стандартов. Казалось бы, какой должен быть управленческий подход и решение правительства? Плохо собирает страховые взносы фонд (хотя не факт) – кадровые решения примите в самом ПФР. Тем более логично, когда даже в ЦБ и АСВ происходят значительные кадровые обновления, тогда как в ПФР продолжают воровать, работу заставьте администрировать эффективнее, прав больше дайте, технологии усовершенствуйте. Это же логичнее и естественнее, тем более, что пенсфонд сам обязан администрировать сбор. Так и Кудрин думал, так и во всем мире делают. Практика такая.

Дроздов их поправил мягко. Он и год назад уже хотел уходить, но остался. Теперь терять ему нечего и он публично заявил позицию ПФР, которая не совпадает с позицией блока. Видно решился на уход?! Теперь Минфин забрал себе все страховые сборы от пенсфонда, так как ФНС подчиняется Минфину.

Здесь у ПФР есть другая заготовка. Теперь люди из ФНС не понимают, как "взять" из пенсфона, взять физически администрирование сборов и систему, которая собирает. Как она работает, функционирует и как это все происходит. Надо отметить, что система сбора построена на базе системы персучета, которая создавалась в ПФР 20 лет, является самой совершенной в России как по актуальности, так и по автоматизации. Попробуйте, заберите ее. Это не 10 серверов перенести.

Дроздов происходящее комментирует так: "Основные законодательные акты подготовлены Минфином и уже находятся в Госдуме. Параллельно мы тесно работаем с ФНС для решения технологических вопросов. Их много, и они сложные, весь год будет в совместной работе с налоговиками по выстраиванию новой технологии, сверке баз, а потом предстоит перестраиваться плательщикам".  Перевожу с сухого чиновничьего языка на бытовой: "Ребята вы эту кашу заварили – вы ее и расхлебывайте. Проблем куча - берите систему, если сможете", а уж за словами Мишустина – "потом предстоит перестраиваться плательщику" – один Бог знает, что стоит. Никто до конца не понимает с какими рисками столкнутся сотни тысяч предпринимателей при переводе функции по уплате и сбору страховых взносов от ПФР к ФНС и какое это вызовет недовольство. Разъяснительная работа не ведется. Сумма сборов 7,5 трлн руб. Риски по потере сборов значительные. Не продуманные до конца административные решения лишь усугубляют ситуацию.

По своей системе персучета ПФР производит ежемесячные назначения пенсий и полностью соблюдает пенсионные права граждан (страховой случай, достижение возраста, изменение условий труда и много другое ежемесячно меняющееся у более чем 40 млн человек). Ежемесячное назначение является стоимостным итогом в виде   актуальной выплаты по системе в целом.

Теперь эту сумму для выплаты ПФР будет предъявлять ФНС. А мишустинцы говорят, а "что же нам делать, если мы не сможем собрать налоги (страховые взносы), чтобы полностью выплату покрыть, которую вы назначили?". "Не знаем, наверное, в бюджет обратитесь к Силуанову за трансфертом", – отвечают в пенсфонде. Круг замкнулся. Существующий риск нехватки одного вида налога (страхового сбора) будет покрываться другим. Произойдет разбалансировка между разными видами налогов, читай сборами.

Конечно, Пенсионный фонд, за годы пока им руководит Дроздов под чутким руководством Минтруда, упустил ситуацию. Сбор страховых взносов на уровне канализации. Серые зарплаты в конвертах процветают, учет самозанятого населения слабый, сбор страховых взносов не прогрессирует, о коррупции в самом фонде ходят легенды.  В результате недополучено в бюджет фонда 300 млрд рублей страховых взносов. Магическая цифра – столько же и заморозили.

Непредсказуемы риски разбалансировки бюджета, когда собранных в условиях перехода в ФНС страховых взносов может не хватить на ежемесячные выплаты пенсий – порядка 625 млрд рублей. Данные о назначении и размере которых предоставляет ПФР на основе своего персучета.   

Так же необходимо иметь в виду, что в ПФР "...разрабатывается два масштабных проекта по созданию и ведению федерального регистра инвалидов и Единой государственной информационной системы социального обеспечения (ЕГИССО)" и их выполнение приостановлено, а также подвержено рискам невыполнения по  причинам , того, что вся система управления фондом свелась к применению и использованию старых форм и методов управления, освоению финансовых средств и неэффективному хозяйствованию, кадровому застою и внешнему управлению со стороны коммерческих структур. Правление фонда устарело как морально, так и физически. Свои выводы на предмет разнообразия придуманных работ, товаров и услуг по освоению средств, разветвленности подразделений фонда, необоснованных штатах численности работников, подменой выполняемых работ одних подразделений другими, указал в 2015 году аудитор Счетной Палаты РФ Катренко.

Траты ПФР по статье "доплаты малоимущим" в 2016 за первое полугодие превысили годовой лимит средств. Перерасход более 11 млрд руб. План на год 43,9 млрд, по факту за 7 месяцев – 55,2. А, ведь в ПФР анализом величины прогнозных выплат занимается отдельный заместитель председателя правления ПФР со своими департаментами. Объективных гарантий актуальности учета размера доплат малоимущих получателей в 18-ти регионах нет.

Недостоверная информация в СМИ отрицательно влияет на настроение граждан и дает повод оппонентам делать соответствующие выводы о деятельности правительства и провале социальных обязательств. Необходимо детально проверить базу данных получателей пособий и доплат, которая формируется в недрах ПФР. Может тогда и появятся средства, которых не хватало.

Реализация жизненно важных для страны информационных систем – не гарантирована. Социально-экономический прогноз неточен или отсутствует, что влечет непредсказуемый перерасход бюджетных средств. Многолетнее отсутствие результатов переписи получателей ежемесячной пенсии (43 млн чел., пособия малоимущим – свыше 4 млн чел.) не дает основания однозначно принять за основу актуальность размеров выплат. Руководство ПФР не заинтересовано рационально расходовать средства для выплат и перекладывает ответственность за исполнение социальных обязательств ("дайте денег-не хватает на оплату ваших обязательств") на Правительство РФ.

В то же время, не надо забывать, что насчет передачи сбора страховых взносов в ФНС есть Указ Президента и, он не обсуждается, а выполняется. Другой вопрос как? Идем дальше.

Продолжение следует…

 

Часть I. Пенсионная реформа – "период дожития" следует привязать к фактическому среднему возрасту продолжительности жизни в стране

 

Сергей Михайлов – финансовый аналитик, специально для ИА "Реалист"

Çàãðóçêà...